PresseBLICK-Rezensionen Geschichte (Strom u. a.)



Jan O. C. Kehrberg

Die Entwicklung des Elektrizitätsrechts in Deutschland - Der Weg zum Energiewirtschaftsgesetz von 1935

303 S., DM 89.-, Verlag Peter Lang 1996 (Rechtshistorische Reihe Nr. 157)


Die Lektüre von Dissertationen ist oft eine Zumutung, weil sie den Leser die Qual nachvollziehen läßt, die es die Verfasser gekostet hat, die höheren akademischen Weihen zu erlangen. Nicht so bei diesem Buch, das die Entwicklung des Elektrizitätsrechts in Deutschland schildert. Es bietet bei aller Sprödigkeit des Themas eine fesselnde Lektüre für Historiker, Juristen und sonstige Interessierte, die den rechtlichen Rahmen der deutschen Stromwirtschaft auch in seiner historischen Dimension kennenlernen möchten. Auf diesem Gebiet gibt es etliche Mystifikationen, besonders was das Energiewirtschaftsgesetz angeht: Die einen stilisieren es zu einem lupenreinen Nazi-Gesetz, die anderen versteifen sich auf die These, es sei in einer Art unbefleckten Empfängnis allein durch juristisch-technokratischen Geist gezeugt worden. - Ein alter Streit, der in Kürze nur noch von historischer Bedeutung sein dürfte, weil im Zuge der Deregulierung das alte Energiewirtschaftsgesetz ohnehin abgeschafft wird.

Städtische E-Werke stoßen auf die Konkurrenz der Überlandzentralen

In ihren Anfängen bedurfte die Elektrizitätswirtschaft keiner besonderen gesetzlichen Regelungen: Der Versorgungsbereich von Kraftwerken umfaßte allenfalls einige Straßenzüge oder das Gebiet einer Gemeinde. Der Verbund zwischen einzelnen Kraftwerken blieb die Ausnahme. Die juristischen Probleme, die bei der Verlegung von Leitungen auftauchten, konnten privatrechtlich durch Konzessionsverträge gelöst werden.

Schon vor dem ersten Weltkrieg entstanden dann sogenannte Überlandzentralen, die das ländliche Gebiet zwischen den städtischen Strominseln erschlossen. Mit kostengünstiger Großproduktion und weitgespanntem Netz versorgten sie auch kleinere Städte und konkurrierten mit bereits bestehenden städtischen Elektrizitätswerken. Neben den Kommunen betätigten sich zunehmend auch Gebietskörperschaften und Länder als Betreiber und Förderer der Elektrifizierung.

VDE und VDEW legen den Entwurf für ein Starkstromgesetz vor

Die ersten konkreten Vorstöße zu einer spezialgesetzlichen Regelung der Elektrizitätswirtschaft fand der Verfasser in den Akten des preußischen Innenministeriums: Im Jahr 1909 legten der Verband Deutscher Elektrotechniker (VDE) und die Vereinigung der Elektrizitätswerke (VDEW) den Entwurf für ein "Starkstromanlagengesetz" vor, das vor allem die wegerechtlichen Hemmnisse beim Leitungsbau beseitigen sollte. Dieser Entwurf basierte seinerseits auf einem Papier, das bereits 1898 erstellt worden war.

Die beiden Verbände stießen damit aber auf den Widerstand einer anderen Lobby, nämlich der des Deutschen Städtetags. Für die Kommunen war das Wegerecht von großer Bedeutung: Größere Städte schotteten damit das Versorgungsgebiet ihrer eigenen Elektrizitätswerke gegen die Konkurrenz der Überlandzentralen ab. Kleinere Städte ohne eigenes E-Werk konnten das Wegerecht in klingende Münze verwandeln, indem sie die Erlaubnis zur Belieferung ihrer Einwohner mit Elektrizität von einer Konzessionsabgabe abhängig machten.

Die preußischen Behörden beurteilten den Entwurf von VDE und VDEW eher skeptisch. Sie witterten dahinter die einseitige Vertretung kapitalistischer Interessen. Auch sahen sie die ganze Sache nicht als besonders dringlich an.

Preußen durchkreuzt die Absichten des Reichs

Neue Bewegung entstand durch die Begehrlichkeit des Staates, der sich die Stromversorgung als Einnahmequelle sichern wollte: 1908 schlug die Reichsregierung eine Verbrauchssteuer auf Gas und Elektrizität vor. Als sie damit nicht durchdrang, befürwortete das Reichsschatzamt 1912 den Erlaß eines Gesetzes, das die Stromwirtschaft der Regie des Reiches unterstellen sollte - ähnlich wie das Fernmeldewesen, das bereits seit 1882 reichseinheitlich durch das Telegraphengesetz geregelt wurde.

Das Reich hatte seine Rechnung jedoch ohne den wichtigsten Bundesstaat gemacht: Preußen reagierte mit einem eigenen Entwurf für ein Starkstromanlagengesetz. Auch hier war man der Meinung, daß dem Staat die führende Rolle in der Elektrizitätswirtschaft gebühre. Im Unterschied zu den fiskalischen Hintergedanken des Reichsschatzamtes betonte Preußen aber eher den volkswirtschaftlichen Aspekt, den es bei Ländern und Kommunen ebenso gut aufgehoben sah. Der preußische Entwurf wollte dem Reich lediglich die Rahmengesetzgebung überlassen, aber die eigentliche Zuständigkeit für die Elektrizitätswirtschaft den Bundesstaaten zuweisen.

Politische Hintergründe der Auseinandersetzung

Der Autor vermutet, daß der Vorstoß Preußens auch mit den sozialdemokratischen Wahlerfolgen bei den Reichstagswahlen zusammenhing: In dem von Bismarck gezimmerten Obrigkeitsstaat hatten die Parlamente zwar kaum etwas zu sagen. Sie besaßen aber doch ein Mitspracherecht bei der Etatgestaltung und waren zumindest als politisches Stimmungsbarometer bedeutsam. Dies galt besonders für die Wahlen zum Reichstag, bei denen die Stimme des Arbeiters genauso zählte wie die des Fabrikanten. In Preußen herrschte dagegen ein nach Steuern gestuftes Dreiklassenwahlrecht, das die Besitzenden auch bei den Wahlen privilegierte. Aus der Sicht der konservativen preußischen Ministerialbürokratie war es ein Risiko, wenn man die Elektrizitätsversorgung dem Reich als Einnahmequelle überließ - war doch zu befürchten, daß irgendwann eine liberale oder gar eine sozialdemokratische Reichstagsmehrheit ihre Hand auf diese Geldquelle legen könnte.

Beide Seiten bemühten Gutachten, um ihre jeweilige Position zu stärken: Das eine erstellte im März 1913 der Oberbaurat Sympher für die preußische Regierung, das andere im November 1913 der AEG-Präsident Walter Rathenau für das Reichswirtschaftsamt. Beide Gutachter befürworteten die Großerzeugung von elektrischer Energie durch ein Reichsmonopol. Verwirklicht wurde aber keiner der Gesetzentwürfe. Als dann kurz darauf der erste Weltkrieg begann, bekam die Reichsregierung durch das Ermächtigungsgesetz von 1914 ohnehin alle Vollmachten, um die Kriegswirtschaft einschließlich der Elektrizitätsversorgung im gewünschten Sinne zu lenken. Die Organisation der Kriegswirtschaft leitete Walter Rathenau.

Das Gesetz zur Sozialisierung der Elektrizitätswirtschaft

Der erste Weltkrieg führte die Bedeutung einer sicheren Energieversorgung dramatisch vor Augen. Nach dem Sturz der Monarchie war deshalb in allen Lagern die Ansicht weit verbreitet, daß die Energiewirtschaft eigentlich in die Regie des Staates gehöre. In der 1919 gewählten Nationalversammlung stellten die Sozialdemokraten zusammen mit dem katholischen Zentrum und der liberalen DDP die Regierungsmehrheit. Links davon agitierte die USPD, während rechts DVP und Deutschnationale opponierten. Um sich von der radikalen USPD nicht die Arbeiterschaft abspenstig machen zu lassen, mußten die Mehrheitssozialdemokraten zumindest einige Pflichtübungen in Richtung Sozialisierung absolvieren.

Am 13. März 1919 beschloß vor diesem Hintergrund die Nationalversammlung ein Rahmengesetz zur Sozialisierung der Wirtschaft, das besonders auf die Energiewirtschaft abhob. Ergänzend legten Reichswirtschaftsminister Wissel (SPD) und Reichsschatzminister Mayer (Zentrum) jeweils eigene Gesetzentwürfe zur Sozialisierung der Elektrizitätswirtschaft vor. Beide sahen ein verbundwirtschaftliches Versorgungssystem in der Regie des Reiches vor, wie es bereits Sympher und Rathenau in ihren früheren Gutachten befürwortet hatten. Wissel verband dies jedoch mit dem umfassenderen Konzept einer "Gemeinwirtschaft", die irgendwo zwischen Sozialismus und Kapitalismus angesiedelt sein sollte. Damit setzte er sich zwischen die Stühle der sozialistischen und liberalen Kräfte innerhalb der Weimarer Koalition. Als das Kabinett seine Vorstellungen ablehnte, trat er im Juli 1919 zurück.

Der Entwurf des Reichsschatzministers Mayer, den das Kabinett akzeptierte, war dagegen diplomatischer gehalten. Er respektierte die Besitzstände von Kommunen und Ländern. Das Reich sollte sich vor allem dem Neubau von Großkraftwerken und dem Aufbau des Verbundnetzes widmen. Auf die Interessen privater Eigentümer wurde freilich wenig Rücksicht genommen. Ihre Beteiligungen sollten gegen Zahlung einer Entschädigung verstaatlicht bzw. durch Länder und Kommunalverbände übernommen werden.

In dieser Version wurde das Gesetz zur Sozialisierung der Elektrizitätswirtschaft am 16. Dezember 1919 von der Nationalversammlung gebilligt. Es sah den Erlaß eines entsprechenden Ausführungsgesetzes vor, das bis spätestens 21. April 1921 in Kraft treten sollte. Es kam jedoch weder zu der beabsichtigten Sozialisierung noch zum Erlaß des Ausführungsgesetzes. Auf die ursprüngliche Weimarer Koalition folgte nämlich bald eine Regierung der bürgerlichen Mitte: Mit Hans von Raumer (DVP) übernahm Mitte 1920 sogar ein ausgesprochener "Lobbyist der Elektrizitätswirtschaft" das Reichsschatzministerium. Noch bedeutsamer war aber sicherlich, daß inzwischen die Stimmung allgemein umschlug: Man erkannte, daß die Verstaatlichung der Wirtschaft keine Lösung bot, sondern eher noch tiefer in die Krise führte. Später sorgte schon die vorübergehende wirtschaftliche Stabilisierung der Weimarer Republik dafür, daß das Sozialisierungsgesetz in der Schublade blieb. Offiziell aufgehoben wurde es aber erst durch eine entsprechende Bestimmung im 1935 erlassenen Energiewirtschaftsgesetz.

Die Länder und das Reich engagieren sich in der Energiewirtschaft

Dennoch ging das Sozialisierungsgesetz nicht spurlos an der Stromwirtschaft vorüber: Indem es öffentlichen Investoren ihren Besitzstand in der Stromversorgung garantierte, schuf es eine gewisse Rechtssicherheit. Es regte damit Kommunen und Länder zum Ausbau ihrer eigenen Unternehmungen an. So gründeten Bayern, Baden, Sachsen und Thüringen nunmehr eigene Landesunternehmen zur Energieversorgung. Preußen betrieb die flächendeckende Erschließung Mitteldeutschlands und vereinigte 1927 alle seine Kraftwerks- und Leitungsgesellschaften in der Preußischen Elektrizitäts-AG - der Vorläuferin der heutigen PreussenElektra.

Auch das Reich wurde aktiv: Über die Elektrowerke AG (Ewag) baute es seinen Besitz an Kraftwerken und Netzen aus. In Mitteldeutschland entstand dadurch ein Zentrum der Stromproduktion, das den Braunkohlekraftwerken im rheinischen Revier ebenbürtig war und große Teile des östlichen Reichsgebiets einschließlich der Hauptstadt Berlin versorgte. Außerhalb dieses Gebiets wurde das Reich jedoch nicht tätig, weil die Ausführung des Sozialisierungsgesetzes unterblieb.

EVU schließen Zweckbündnis

Bei der Ausweitung ihrer Versorgungsgebiete gerieten private und öffentliche Stromversorger teilweise heftig aneinander. Vor allem das aggressive Vorgehen Preußens, das mit dem RWE in Fehde lag, veranlaßte Reichstag und Reichsregierung 1926, ihr Erstgeburtsrecht zu betonen und eine gesetzliche Regelung der Elektrizitätswirtschaft durch einzelne Länder für unerwünscht zu erklären. Es kam zur Gründung eines "Elektrizitätsbeirats", der Vorschläge für ein reichsweites Hochspannungsnetz ausarbeiten sollten. Um nicht den Einfluß auf die weitere Planung zu verlieren, traten darauf die großen EVU die Flucht nach vorn an und gründeten im Mai 1928 die Aktiengesellschaft für deutsche Elektrizitätswirtschaft. Sie schufen sich damit eine technisch-organisatorische Plattform, um Reichsregierung, Reichstag und Elektrizitätsbeirat aus den Planungen herauszuhalten bzw. vor vollendete Tatsachen zu stellen. Es handelte sich aber um kein wirtschaftliches Kartell. Der weitergehende Versuch, aus dieser AG einen umfassenden deutschen Stromkonzern zu schmieden, scheiterte 1929 an unüberwindbaren Interessenkonflikten der Beteiligten.

Das Energiewirtschaftsgesetz sanktionierte den erreichten Zustand

Als 1933 die Weimarer Republik endgültig kollabierte und die Nationalsozialisten die Macht ergriffen, hatten sich die EVU schon weitgehend zusammengerauft und ihre Versorgungsgebiete auf privatrechtlichem Wege festgeklopft; sei es durch Konzessionsverträge, mit denen die Gemeinden über ihr Wegerecht verfügten, sei es durch Demarkationsverträge, mit denen die großen EVU ihre Tätigkeitsbereiche untereinander abgrenzten. Die technisch-organisatorische Abstimmung erfolgte im Rahmen der Aktiengesellschaft für deutsche Elektrizitätswirtschaft. Insofern war das Bedürfnis nach einer reichsgesetzlichen Spezialregelung für die Energiewirtschaft eher geringer als in den Jahren davor. Weit größer war nun freilich die Macht der Reichsregierung, die keiner demokratischen Kontrolle unterlag und der auch ein kräftiger Widerpart in Gestalt von Ländern und Kommunen fehlte. So führten die seit langem andauernden Bestrebungen und Vorarbeiten für eine reichsgesetzliche Regelung endlich zum Erfolg. Im wesentlichen hat das 1935 erlassene Energiewirtschaftsgesetz aber nur den bereits vor 1933 erreichten Status quo gesetzlich sanktioniert.

Die NSDAP besaß in ihren Reihen kaum energiepolitischen Sachverstand. Die "alten Kämpfer" debattierten allenfalls in Stammtisch-Manier darüber, ob Großkraftwerke für Luftangriffe anfälliger seien als eine dezentralisierte Stromwirtschaft. Und natürlich achteten sie darauf, daß ihre ideologischen Vorgaben in allen Wirtschaftsbereichen umgesetzt wurden. Dazu gehörten das plakative Herausstreichen des "Gemeinwohls" und die Betonung des "Führerprinzips". Im übrigen überließen sie die Ausarbeitung des Energiewirtschaftsgesetzes jedoch dem Reichswirtschaftsministerium, das seit der 1923 erfolgten Auflösung des Reichsschatzministeriums für die Energiewirtschaft zuständig war. Und hier saß mit Hjalmar Schacht, der zugleich Reichsbankpräsident und Reichswirtschaftsminister war, tatsächlich ein hervorragender Wirtschafts- und Finanzexperte. Schacht hatte 1919 zu den Mitbegründern der linksliberalen DDP gehört. Er trennte sich aber 1926 von der Partei und wurde später über die "Harzburger Front" einer der wichtigsten Unterstützer und Türöffner Hitlers. Wie andere politischen Zauberlehrlinge aus der deutschen Wirtschaftselite glaubte er, Hitler instrumentalisieren zu können. Er personifizierte so den Rechtsrutsch, der im Endstadium der Weimarer Republik das bürgerliche Lager erfaßte und die Machtergreifung der NSDAP ermöglichte.

Differenzen zwischen Schacht und Frick

Schacht hatte sich bereits 1908 in einer Schrift für die monopolistische Struktur der Elektrizitätswirtschaft ausgesprochen. Er favorisierte einen autoritären Staat zur Lösung der wirtschaftlichen Probleme und bewunderte Hitler. Dennoch war er sicher kein typischer Nationalsozialist. Das zeigt schon seine spätere Wandlung zum Gegner des Regimes, der das Ende des Dritten Reichs im KZ erlebte. Dies kommt aber auch in der vorliegenden Dissertation zum Ausdruck, wenn der Autor die Auseinandersetzung um einzelne Formulierungen des Energiewirtschaftsgesetzes nachzeichnet: So bediente sich Schachts Ministerium in seinem Entwurf anstelle des Begriffs "Gemeinwohl", wie er der NS-Terminologie entsprochen hätte, der Formulierung "öffentliches Wohl". In einer späteren Vorlage wurde daraus sogar das "übergeordnete Interesse der deutschen Energiewirtschaft". Der ganze Entwurf behagte dem Innenminister Frick, der ein fanatischer Nationalsozialist war, so wenig, daß er die Absetzung der Gesetzesvorlage von der Tagesordnung des Kabinetts am 18. Oktober 1935 erreichte. In der Neufassung war dann von "Gründen des Gemeinwohls" die Rede. Ebenso wurde an anderer Stelle, wo zuvor von der "Sicherstellung der Landesenergieversorgung" die Rede war, nunmehr von der "Sicherstellung der Landesverteidigung" gesprochen. In der Präambel des Gesetzes, die zunächst nur die Bedeutung der Energiewirtschaft und die Notwendigkeit ihrer staatlichen Ordnung unterstrich, wurden das "Interesse des Gemeinwohls" und das Ziel einer "einheitlichen Führung" dieses Wirtschaftsbereichs herausgestrichen.

Das Energiewirtschaftsgesetz erhielt so ein Janusgesicht: Auf der einen Seite diente es durchaus dem in der Präambel formulierten Ziel, "die Energieversorgung so sicher und billig wie möglich" zu gestalten. Neben der Handschrift des Technokraten Schacht enthielt es aber auch die Änderungswünsche des Ideologen Frick. Außerdem diente die staatliche Reglementierung der Energiewirtschaft keineswegs nur friedlichen Zwecken: In einem geheimen Erläuterungsbeschluß unterstrichen die Beteiligten ausdrücklich die kriegswirtschaftliche Bedeutung des Gesetzes - die übrigens ganz unverhüllt dadurch zum Ausdruck kam, daß neben Hitler, Schacht und Frick auch der Kriegsminister von Blomberg das Gesetz unterzeichnete.

Mit dieser Janusgesichtigkeit des Gesetzes ließe sich erklären, weshalb es nach 1945 mit einigen Weglassungen, Änderungen und Ergänzungen samt der Durchführungsvorschriften weiterhin in Kraft bleiben zu konnte. - Es wurde eben ganz pragmatisch unter seinem technokratischen Ziel gesehen, eine sichere und möglichst billige Energieversorgung zu erreichen.

Der Autor bezweifelt allerdings, daß dies 1935 der eigentliche Zweck des Gesetzes gewesen sei. Die dem Gesetz heute zugeschriebene Förderung der Verbundwirtschaft hat nach seiner Meinung lediglich untergeordnete Bedeutung gehabt und hinter den militärischen Interessen zurückstehen müssen. Wie aus dem geheimen Erläuterungsbeschluß der Reichsregierung hervorgehe, habe das Gesetz sogar der Vorbereitung eines Angriffskrieges gedient, die Artikel 26 des Grundgesetzes ausdrücklich verbietet. Auch in anderen Punkten seien Zweck und Geist des Gesetzes mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Er wundert sich, "daß ein Gesetz, welches eine Reihe von Eingriffsermächtigungen in empfindliche Grundrechte wie Art. 12 oder Art. 14 GG enthält, überwiegend Anerkennung findet, obwohl die Eingriffe derart unbestimmten Zielen wie dem ‘möglichst wirtschaftlichen Einsatz der verschiedenen Energiearten‘, ‘der Verhinderung der nachteiligen Auswirkungen vollständigen Wettbewerbs zwischen den EVU‘ sowie der ‘nachdrücklichen Förderung der Verbundwirtschaft‘ dienen sollen".

Wie dem auch sei: In der Nachkriegsdemokratie konnten ursprüngliche Intentionen des NS-Gesetzgebers keine Relevanz mehr besitzen. Und die ganze Debatte um den "eigentlichen" Sinn und Zweck des Energiewirtschaftsgesetzes dürfte um so akademischer werden, je mehr sich die geplante Energierechtsreform ihrer Verwirklichung nähert.

(PB 12/96/*leu)